ننطلق في بحثنا هذا من الفقرة اولا من المادة 2 من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008 حيث تنص مجلس المحافظة هو اعلى سلطة تشريعية ورقابية ضمن الحدود الادارية للمحافظة وله حق اصدار التشريعات المحلية في حدود المحافظة بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدا اللامركزية الادارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية ويفهم من النص ان لمجلس المحافظة سلطة تشريعية فهل يقصد بها سن القوانين ؟.
ان وظيفة السلطة التشريعية لمجلس المحافظه في نظام الدولة المركبة الفدرالية . هي وضع التشريعات ومراقبة سلطتها التنفيذية وهذا يستند على تقيد السلطة التشريعية بأحكام دستورها وبأحكام الدستور الاتحادي لأن الدستور هو قمة الهرم في النظام القانوني فلا يمكن ان يصدر قانونا دونما يستند الى دستور يضفي على ذلك القانون بالشرعية لان السلطة التشريعية تحتاج الى دستور خاص مستمد من الدستور الاتحادي بتلك الولاية اي ان ازدواجية الدستور هو اهم مظهر من مظاهر الاتحاد الفدرالي ونصت المادة 18 من قانون الإجراءات التنفيذية الخاصة بتكوين الأقاليم رقم 13 لسنة 2008
أولا : يشكل المجلس التشريعي الانتقالي للاقليم خلال مدة أقصاها ثلاثون يوما من تاريخ اول جلسة له لجنة مؤقتة من بين أعضائه للإعداد مسودة الدستور الدائم للاقليم .
ثانيا : على اللجنة الانتهاء من كتابة مسودة الدستور الدائم خلال مدة اقصاها اربعة اشهر من تاريخ تشكلها وتعرض على المجلس التشريعي للاقليم لمناقشتها والموافقة عليها بالأغلبية المطلقة على ان لا يتعارض مع الدستور الاتحادي .
ثالثا : تعرض مسودة الدستور للاستفتاء بعد موافقة المجلس التشريعي الانتقالي للاقليم عليه ويكون الاستفتاء ناجحا بموافقة أغلبية المصوتين من الناخبين .
ويلاحظ التعدد الواضح في السلطات الدستورية الثلاث داخل الدولة ويشكل نوعا من اللامركزية يطلق عليه اللامركزية السياسية والتي تفرق عن اللامركزية الادارية التي يقتصر التعدد فيها على جوانب السلطة التنفيذية فحسب وهو الجانب الاداري وبالعودة الى المادة 2 من قانون رقم 21 لسنة 2008 نجد ان اللبس واضحا حين اشار النص الى منح هذه المجالس صلاحيات تشريعية إضافة الى الصلاحيات الإدارية أي منحها استقلالا تشريعيا وإداريا ثم عاد ليتحدث عن اللامركزية التي تتعلق بالوظيفة الادارية فقط .ومن جهة أخرى لا يجوز منح مجلس المحافظة سلطة اصدار القوانين لأن ذلك من اختصاص مجلس النواب والسلطة التشريعية في الاقليم اي اشتراط ازدواجية الدستور وان لمجلس المحافظة سلطة اصدار تشريعات من غير القوانين كإصدار أوامر وبيانات وتعليمات خاصة بحدودها الادارية وهذا ما عززته الفقرة ثالثا من المادة 7 من نفس القانون حيث نصت على اصدار التشريعات المحلية و الأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الإدارية والمالية بما يمكنها من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية وبما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية وهنا نصل الى خلاصة مفادها ان سن القوانين هو ليس من اختصاص مجلس المحافظة اصلا ، فلا يجوز للمجلس ان يتقاضى ضرائب ورسوم وذلك تماشيا مع المادة 28 من دستور جمهورية العراق الدائم 2005 حيث تنص الفقرة أولا منه ( لا تفرض الضرائب والرسوم ولا تعدل او تجبى و لا يعفى منها إلا بقانون. وطبقا للمبدأ القانوني القائل ( بأن العام يقيد الخاص ) فأن هذا النص الدستوري يقيد الفقرة ثالثا من المادة 44 من قانون المحافظات والتي تنص الإيرادات المتحصلة من الرسوم والغرامات المحلية والمفروضة وفقا للدستور والقوانين الاتحادية النافذة . كما يعطل النص الدستوري رقم 28 الفقرة 5 من المادة 44 حيث تنص الإيرادات المتحصلة من بدلات بيع وإيجار أموال الدولة المنقولة وغير المنقولة وفقا لقانون بيع وإيجار أموال الدولة والقوانين الأخرى النافذة والقانون النافذ اليوم لبيع وإيجار أموال الدولة هو القانون رقم 32 لسنة 1986 وتعديلاته وليس لمجلس المحافظة سلطة على هذا القانون إلا إذا سن من مجلس النواب قانون جديد لبيع وإيجار أموال الدولة وإشراك مجالس المحافظات في إيراداته .ويبقى للمجلس هنا حق استيفاء مبلغ مقابل الخدمات التي تقدمها المحافظة ولكن ليس بشكل ضرائب أو رسوم . وتعقيبا على الفقرة ثانيا من المادة 44 والتي تنص الإيرادات المتحصلة للمحافظة من جراء الخدمات التي تقدمها والمشاريع الاستثمارية التي تقوم بها فالاستثمار هنا حسب الفقرة ( ن ) من المادة ( 1 ) من قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006 حيث يعرّف بأنه ( توظيف المال في اي نشاط او مشروع اقتصادي يعود بالمنفعة المشروعة على البلد وإذا اعتبرنا ان مجلس المحافظة يتمتع بالشخصية الحقيقية المعنوية حسب الفقرة ي من المادة ( 1 ) من قانون الاستثمار أعلاه ويحق للمجلس أن يمارس عملية الاستثمار في البلد أو المحافظة فعلينا أن نراعي الأمور الآتية
إن المشروع الاقتصادي بنظر الاقتصاديين يحوي على عناصر وهي الموارد البشرية و الموارد المادية وهي الأموال و المعدات
وسوق التصريف كما ان إدارة المشروع تتطلب الكلفة والوقت والجودة . وإذا افترضنا إن الموارد البشرية موجودة وسوق التصريف موجود والمعدات يمكن الحصول عليها ولكن يبقى لدينا مشكلة الأموال فهل يستطيع مجلس المحافظة أن يحول جزء أو كل ميزانيته أو الفائض منها إلى مشروع ربحي ؟ وهل إن المشروع سوف يكتمل في سنة واحدة ويدر الأرباح ؟فأنا اعتقد إن الفقرة ثانيا من المادة 44 في شطرها الأخير جاءت غامضة جدا فالنص يتحدث عن الإيرادات ولم يتحدث عن الإنفاق على ذلك المشروع لأن الإيراد هو نتيجة نهائية لعمل أي مشروع. اما المادة 6 اعطت الرقابة على جميع أنشطة الهيئات التنفيذية باستثناء المحاكم والوحدات العسكرية و الكليات و المعاهد لضمان حسن أداء عملها عدا الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي و الرقابة سواء كانت رقابة سابقة أو لاحقة أو مرافقة فأنها ترفع بتوصيات أو مقررات إلى المجلس و بما إن المحافظ هو الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة فأنه مساءل أمام المجلس عن نشاطات الهيئات التنفيذية المحلية ، ويكون عمل المجلس هنا هو رقابة المحافظ واستجوابه إن تطلب الأمر .
وان قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم قد سلب المجلس حق الإشراف وأعطاها إلى المحافظ حسب الفقرة رابعا من المادة 31 وأعطى للمحافظ حق التفتيش كذلك تنص المادة 31 يمارس المحافظ الصلاحيات الآتية الإشراف على سير المرافق العامة في المحافظة و تفتيشها ما عدا المحاكم و الوحدات العسكرية و الجامعات والكليات و المعاهد.والذي يتطلع الى الدستور العراقي الذي شرع عام 2005 بالتصويت الحر المباشر من قبل الشعب العراقي والذي نص صراحة في المادة116 بان النظام في جمهورية العراق نظما اتحاديا يتكون من عاصمة وأقاليم ومحافظات لامركزية وإدارات محلية ولما كان نظام الحكم قد حدد وفقا للمعيار الاتحادي وبناء على هذه الثوابت فقد شرعت المواد في الدستور اتباعا لمبدا تكريس اللامركزية الإدارية كتعبر بشكل واضح عن حدود اللامركزية وبصرف النظر عن الآراء التي تعتبر لكت الحدود للامركزية الإدارية التي وردت في الدستور مبالغ فيها كون ذلك نص دستوري لايجوز اختراقه اذن لابد من معرفة الصلاحيات التشريعية لمجالس المحافظات التي منحها الدستور لتلك المجالس فضلا عن القانون النافذه .
ومن المهم ان تدرك الجوانب القانونيه وفقا لضواط تقسيم الاختصاصات الدستورية كما ألوارده في الدستور العراقي فالإختصاصات وزعها الدستور على السلطات الاتحادية والإقليمية والمحافظات فحدد اختصاصات السلطات الاتحادية على سبيل الحصر وكل مالم يرد ضمن تلك الاختصاصات يكون من اختصاص الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة بإقليم وكذلك حدد الدستور بعض الاختصاصات المشتركة بين السلطات الاتحادية من جهة وبين الأقاليم والمحافظات من جهة أخرى وبذلك يكون النظام في العراق مبنيا على ثلاثة مستويات وان المستويات الثلاثة المذكورة قد منحها الدستور والقانون صلاحيات تشريعية وقد رتب المشرع العراقي تلك التشريعات على ثلاثة مستويات هي. التشريع الاتحادي الذي يصدر عن السلطات الاتحادية لتنظيم الشؤون الاتحادية وهذه التشريعات منها القديم الذي صدر قبل الدستور ولازال نافذا ومنها التشريعات الحديثة التي صدرت بعد الدستور .
بالاضافه الى تشريعات الأقاليم لتنظيم شؤونها ولا يتعدى نفاذ تلك القوانين إلى خارج حدود الأقاليم شريطة أن لاتتعارض التشريعات مع الدستور والقوانين الإتحادية المنظمة للاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية . المادة 121 أولا من الدستور العراقي.
اما التشريعات المحلية وهي التشريعات التي ستصدرها مجالس المحافظات لتنظيم شؤون المحافظة الإدارية والمالية ولا يتعدى نفاذها خارج حدود تلك المحافظة يجب أن لاتتعارض مع الدستور أو مع القوانين الاتحادية وكذلك أن لاتتعدى تنظيم شؤون المحافظة المالية والادارية .( المادة 7 ثالثا من قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم رقم 21 لسنة 2008) .
وهنا يتم التركيز على التشريعات المحلية التي ستصدرها مجالس المحافظات ومن الجدير بالذكر أن تجربة مجالس المحافظات طيلة السنوات التي أعقبت التغيير لم تشهد اصدرا أي تشريع من مجالس المحافظات وذلك ربما لعدم وجود نص قانوني واضح وصريح يبيح لها ذلك قبل صدور القانون المرقم 21 لسنة 2008 حيث أن عمل المجالس كان مستندا الى دستور 2005 وأمر سلطة الائتلاف المرقم 71 وعند ملاحظة الدستور وأمر سلطة الائتلاف المذكور لانجد نصا صريحا يمنح مجالس المحافظات صلاحية تشريعية وهذا ما يبرر عدم صدور التشريعات منها إلا أن القانون رقم 21 آنف الذكر منحها هذه الصلاحية وذلك في المادة 7 ثالثا منه حيث نصت على صلاحيات المجلس ومنها ( اصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الإدارية والمالية بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية وبما لايتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية .ومن خلال نص المادة المذكورة لابد ان نعرف ما نوع التشريعات التي خول قانون مجالس المحافظات اصدارها وحدود سريان ونفاذ تلك التشريعات من حيث الرقعة الجغرافية ؟
من الجهة الرقابية التي تتولى الرقابة على دستورية التشريعات الصادرة عن مجالس المحافظات ؟ والا ماهي العلاقة بين التشريعات المحلية التي تصدر عن مجالس المحافظات والتشريعات الاتحادية ؟ الا اننا نرى ان مجالس المحافظات المنتخبة حديثا يجب ان تمارس دورها التشريعي الذي نص عليه قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم ذي الرقم 21 لسنة 2008. وهل ان نوع التشريعات التي خول القانون لمجالس المحافظات اصدارها فهي كما ذكر نص المادة أعلاه بان تكون هذه التشريعات لتنظيم الشؤون الادارية والمالية، ويفهم من النص أن التشريعات يجب أن تكون تنظيمية بالجانبيين الاداري والمالي . أي بمعنى أن تكون التشريعات الصادرة عن تلك المجالس منظمة لجانب اداري في المحافظة أو جانب مالي فيها ...والأمثلة على هذين الصنفين كثيرة فمثلا التشريعات التي تنظم الجانب الاداري ( استحداث وحدة ادارية كأن يكون استحداث ناحية أو قضاء ، أو دمج قضائين بقضاء واحد أو ناحيتين بناحية واحدة ، أو تغيير اسم ناحية أو قضاء......
وهذه كلها تصدر بقانون صادر عن مجلس المحافظة لتنظيم جانب اداري فيها أما التشريعات التي تنظم الجانب المالي فلعل من ابرز صورها (تشريعات لفرض رسوم معينة ، أو تشريعات تصدر بموجبها طوابع مالية او بريدية خاصة بالمحافظة.....الخ )
لذا فيمكن القول أن التشريعات التي تصدرمن مجالس المحافظات يجب أن لاتتعدى هذين الشكلين من التشريعات فلا يجوز مثلا لمجالس المحافظات اصدارتشريعات عقابية أو جزائية تجرم أفعالا مثلا أو تحدد عقوبات على أفعال غير مجرمة في قانون العقوبات الاتحادي كما لايجوز لها أن تصدر تشريعات مدنية تنظم العلائق التعاقدية بين أفراد المجتمع في المحافظة كون القانون الاتحادي كفل تنظيم ذلك وكونها أي مجالس المحافظات غير مختصة وغير مخولة باصدار هذا النوع من التشريعات . الا ان الوقع القانوني محدد بسريان تلك التشريعات من حيث المكان .... لان المجالس انتخبها شعب المحافظة فلا تسري تشريعاتها إلا على تلك المحافظات ولا تنفذ في حدود ادارية لمحافظة أخرى فلا يجوز مثلا لمجلس محافظة أن يصدر تشريعا ليغير اسم قضاء تابع اداريا لمحافظة كما لايجوز له أن يصدر تشريعا يفرض فيه غرامة مالية في محافظه اخرى ستنادا لمبدا الاختصاص المكاني لقانون مجالس المحافظات وعليه لايعتبر نافذ إلا في حدود المحافظة التي أصدرت التشريع ولا تنفذ بحق المحافظة الأخرى. أما التشريعات الصادره من مجلس المحافظه من حيث دستوريتها وطبقا لاحكام نص المادة 93 من الدستور فتنظر من حيث الاختصاص من قيل المحكمة الاتحادية الــعلــيا بما فيها الفصل في المنازعات التي تحصل مع الحكومة الاتحادية طبقا لرابعا من نفس المادة ومن خلال تلك النصوص يتبين أن المحكمة الاتحادية العليا هي المختصة في النظر في دستورية التشريعات القانونية والأنظمة أيضا وتكون قرارات هذه المحكمة ملزمة للسلطات كافة كما ورد في المادة 94 من الدستور. وعليه لايجوز اصدار قانون من مجلس المحافظه يتعارض مع القوانين الاتحاديه كما هو وارد في نص المادة 7 ثالثا من قانون المحافظات غير المنتظمة باقليم وهذا يعني تقيد لمجلس المحافظه في التشريع وتقيد لامبرر له باعتباره أي المجلس محدد بالاختصاص المكاني للمحافظه . وامام هذا التقيد في التشرعات تبقى جميع التشريعات والقرارات الصادرة عن مجالس المحافظات فضلا عن الأداء خاضعة لرقابة مجلس النواب العراقي وفق لإحكام المادة 2 ثانيا من قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم رقم 21 لسنة 2008 والتي نصت على ( يخضع مجلس المحافظة والمجالس المحلية إلى رقابة مجلس النواب ) والصلاحية الرقابية الممنوحة لمجلس النواب تبيح للأخير الكثير من الحقوق لعل أبرزها حل مجلس المحافظة وإقالة المحافظ وفق ما ورد في المادة 20 ثانيا ...حيث في حالة مخالفة مجلس المحافظة للدستور أو القوانين الاتحادية يكون لمجلس النواب حله بالأغلبية المطلقة .....وبذلك يكون مجلس النواب العراقي كسلطة اتحادية عليا له حق الرقابة على تلك المجالس ولكن يتسائل فقهاء القانون اين موقع الطعون امام المحكمه الاتحاديه العليا وسنكول المقال لاحقا وشكرا
المصادر و القوانين
1 - دستور جمهورية العراق الدائم 2005
2- قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008
3- السلطات الحكومية المحلية أمر سلطة الائتلاف المؤقتة رقم 71 لسنة 2004 وتعديلاته
4 - قانون الإجراءات التنفيذية الخاصة بتكوين الأقاليم رقم 13 لسنة 2008
5 - قانون بيع وإيجار أموال الدولة رقم 32 لسنة 1986 وتعديلاته
6 - قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006
7 - مجلة المستقبل العراقي العدد 15 الصادر في أيلول 2008 تصدر عن مركز العراق للأبحاث / نظرات في مجالس المحافظات في العراق دراسة قانونية / د حنان محمد القيسي
8 - محاضرات في القانون الدستوري / سحب رونيو / د رافع شبر
2005 نظرية الدولة ونظرية الدستور
الفقه الاداري في التشريع البرلماني . المحامي عبدالاله عبدالرزاق الزركاني

قانون مجالس المحافظات ولد ميتا . المحامي عبدالاله عبدالرزاق الزركاني